城市土地是城市经济发展的最基本要素，是城市各种资源配置的载体。由于多年来城市政府未能按照资产经营规律对土地予以经营，致使城市土地资源的利用与“地尽其力，物尽其用”的要求还相距甚远。在城市管理概念不断发展的今天，作为“城市经营”重要组成部分的“土地经营”，已经引起了城市政府的重视。城市政府经营土地主要是指政府在保留城市土地所有权的前提下，通过对城市土地的使用权、经营权等相关权力的市场化运作，解决土地利用效率低下、城市建设资金短缺、城市发展无序的新思维。
　　目前，我国城市土地资源配置正处于一个从无偿、无限期、无流动使用向有偿、有限期、有流动使用转化的阶段，城市政府经营土地过程中出现了土地一级市场供应量失控、土地市场化程度不高、土地储备难以大规模推广等多方面的问题，为促进城市的可持续发展，优化城市经营土地机制，实现高效经营城市土地势在必行。
加大土地储备力度对土地进行精细化整理
　　各地进行土地储备的实践表明，城市通过土地储备垄断城市土地一级市场，通过招标拍卖有计划地出让土地是实现政府收益最大化的有效途径。
　　1、采取有力措施，强化土地储备。
　　要坚持政府主导型的土地储备运作模式，通过统一征地、统一收购、统一储备、统一出让、统一地价管理，垄断土地一级市场，割断原划拨土地使用者、集体土地使用者和用地者之间的联系，从而实现对土地出让权的垄断。
　　对国有土地，可以采取四种方式予以储备：征，对城镇规划区内建设用地实行分批次成片转用，通过储备和前期开发，使国有土地资产保值增值；收，对闲置两年以上的土地实行无偿收回，对改变用途的土地实行评估作价收回；购，对低效利用的土地实行协议作价收回；换，通过置换方式进行储备。对有偿收购的土地，收购储备方式有三种：一是买断，即一次或几次将土地及其附属物补偿费交付原土地使用者后进行储备，适时出让或开发成熟后出让；二是定金收购，先给予原土地使用者定金，约定补偿方式和价款，待土地出让时再付给补偿费。三是预定收购，只约定补偿方式和价款，待出让后再付给补偿费。土地收购储备的资金来源，一般是政府先投入启动资金，以后主要靠贷款来解决，在工作初始阶段，以收购的土地做抵押贷款，随着工作的深入和银行认识的提高逐渐变为信誉贷款。
　　对集体土地的储备，就是对城市郊区农村集体所有制土地和村庄进行改造、再利用的过程，其重点和难点在于“城中村”的改造。“城中村”是在城市总体规划内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。“城中村”问题已经严重影响到城市化进程的推进，影响到城市整体功能的发挥。
　　土地开发的首要任务就是变农村集体所有土地为城市国有土地，变农用地为建设用地。对集体用地的储备以及对“城中村”的改制与改造就是近郊区的城市化进程。对城市郊区农村集体所有制土地和村庄占地进行统一报批，按计划分批办事征用，可以确保城市规划的顺利实施；通过制定统一的村庄拆迁补偿标准可以有效控制征地费用上涨，使土地开发带来的收益最大限度地留归政府；通过农村集体农用土地和村庄占地的捆绑式开发和招标拍卖可以使村庄占地和农用地一起进行改造建设。对农村集体土地的大规模储备可以有效地降低开发成本，避免“城中村”现象的发生，同时为按总体规划进行熟化、出让创造良好条件。
　　2、配套熟化土地，实行熟地出让。
　　土地是一种稀缺性资源，城市土地作为城市资源汇集、优化配置的载体是城市的主要资产。土地的价值在于吸附的物化劳动，城市土地的劳动投入的高密度决定了城市土地价值的不断提升，在同一块土地上因追加劳动形成的价值即级差地租是城市土地财富产生的主要源泉。对城市土地追加的劳动越多，可以收取的地租越多，从经济角度分析可以得出结论，对城市土地进行熟化配套，完善市政基础设施配套可以获取最大的土地出让价格，实现政府作为城市土地所有者的收益最大化。上海浦东金茂大厦相邻、面积相近的环球金融中心所在地块，因土地熟化程度和配套大环境的改观，在几年之后的出让价格上涨了十几位。精细化出让使上海市政府获得了最大的土地收益。
　　同时，熟地出让有利于规划的实施，可以保证出让土地项目按照规划标准进行配套；开发商通过竞争拿到土地后必然精心设计，打造精品，赋予土地更多的劳动，确保建设高质量和良好的社会效益；作为政府通过招标、拍卖出让土地则可以增加政府行为的透明度，避免腐败行为的产生。配套熟化土地，实行精细化出让土地可采取以下措施：一是开发整理已储备土地。对于进入储备体系的土地，要根据城市规划和建设用地的要求，对其进行开发、整理。对农用地通过开发使生地变成熟地，使其达到建设所需的“三通一平”或“五通一平”状态。对原城市用地通过整理，进行拆迁、归并组合和平整，完善基础设施，使其更有利于城市建设，并达到改善城市生态环境和增加有效利用面积的效果。
　　二是遵循价值规律，有步骤地投放土地。由于土地投放的数量大小会直接影响土地的价格和商品房的价格，而商品房的价格又会影响房地产市场的发展和城乡居民的购房承受能力。为此政府部门在操作过程中必须有机结合行政手段和经济手段，在做好制定全市商品房销售指导价的前提下，按价值规律的要求确定投放土地数量，当商品房价格偏高时，加大土地投放量，当商品房价格低时，严格控制土地投放数量。一句话，使政府在利用土地融集资金时，始终处于主动地位。
　　三是小区、街坊级出让土地。与大规模储备降低土地开发成本相对应，对小幅地块如小区级、街坊级地块出让将比大宗出让土地获得更大的收益。小区级、街坊级地块出让前可以更明确确定地块用地性质、建筑面积和容积率，各项配套设施完善到位，项目开发的市场前景可以较为准确地预测，在降低开发商开发风险的同时也提升了地块的价值。同时，通过公开、公正、规范的市场竞争机制，对小幅地块的招标、拍卖可以促使数量较多的开发商参与竞争，促使地块出让产生最大收益。因此今后应尽量采取小区、街坊级出让，避免成片的土地出让的做法。
高效经营城市土地的思路与对策
　　１、垄断经营土地一级市场，实行经营性出让土地。政府垄断经营土地，培育土地一级市场，可以很好地解决土地多占少用、占而不用的问题；同时，有利于按城市规划调整用地结构，以形成企业公平竞争的环境。在投资决策分散化、投资主体多元化的条件下，可以确保土地收益收归政府。保证城市基础设施建设的资金来源。
　　一是垄断经营土地一级市场。政府通过垄断土地一级市场，掌握对土地实物总量供应的绝对控制，特别是强化对土地增量的控制并强化相应的控制手段，加强对存量土地调控和闲置土地的监管。严禁任何未经土地一级市场拍卖和招标竞价的土地加价转让或出售。
　　二是将土地行政性出让变为经营性出让。将行政性出让产生的“隐性地租”经过市场竞价后，再以地价收益的形式收归政府财政。土地供应的行政审批应变为拍卖或招标出让，行政制定的标准地价或公示地价，应被市场竞价取代，即开放式的高度集权，公平化的政府垄断。
　　２、明确经营城市土地主体，实行市场运作。经营城市土地，不仅要建立市场化经营新机制，同时还要强化政府的宏观调控职能。实施经营城市土地以后，政府应着重于研究制定城市发展战略和政策法规，实施宏观指导、监督和协调的重要职能，特别是在政策措施的研究制定上，政府应强化调控力度，建立和完善经营城市土地的政策支持体系，并加强检查，以推动城市土地的市场化经营尽快走上法制化、规范化的发展轨道。
　　在政府的有效调控下，运作实体将发挥如下功能：一是组织编制区域规划。二是承担社会职能，不仅投资建设小区之内的基础设施和商业、文教、社区管理、公共服务等用房，而且还负责建设开发小区之外的道路等市政基础设施建设。三是负责熟化土地，通过“多通一平”等前期整理开发措施使土地更加具备出让条件，待新的规划条件和基础设施配套所展示的土地升值潜力充分显化后，进行土地招标拍卖有计划出让土地，为城市建设积累资金。
　　３、规模储备，逐步熟化土地。配套熟化土地要“三管齐下”：一是分批次办理农用地转用、土地征用手续，加快对原城市建设用地的征、收、购、换，实现大规模土地储备。二是编制区域范围内土地的控制性详细规划和城市形象设计，运用城市设计的方法，提高区域空间质量和艺术水平，形成规划图则和文本，塑造新的城市形象。三是编制技术性基础设施施工图设计，实施设计性基础设施配套建设，实现土地统一配套。
　　４、招标拍卖，显化土地价值。今后，除国家机关、部队、基础设施和公益设施等用地依法实行划拨外，其他经营性项目应当一律通过拍卖或招标的形式出让。改变原来实行的“以地补亏”的做法，变“暗补”为“明补”，各工程项目无论盈亏均通过拆迁竞标和土地竞拍的方式单独核算。招标拍卖的具体做法是由城市土地运作主体会同城市土地管理部门组织土地招标、拍卖或项目拍卖，并依法办理土地使用手续和法定证件，土地拍卖出让金存入土地经营收益专户管理，用于城市基础设施建设和土地开发。要加强土地经营的监管审计，从严核算土地经营的成本和收益，避免土地经营所得收益流失和腐败行为发生，确保土地经营健康发展。
　　5、联合办公，实行一站式服务。由市政府所设立的经营运作实体会同有关部门，按照“规范管理、强化服务、开拓创新”的方针和“合法、公开、公正、及时”的原则，由经营运作实体设立联合办公机构，实现依法办理各项手续的一站式服务。