近日，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

一直以来，由于集体经营性建设用地在农村建设用地中的比重较小，集体经营性建设用地入市的改革被认为对增加土地供应，改善土地供应结构的帮助有限。农村闲置宅基地至少有集体经营性建设用地两倍以上的规模。这一政策落地后，会对建立城乡统一的建设用地市场造成多大的影响？

理顺“人与地”关系

21世纪经济报道记者注意到，意见将“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”作为具体任务的首位。

国家发改委发展战略和规划司司长陈亚军在解读意见时表示，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有5项主要任务，第一是建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。

“这是提高经济效率和全员劳动生产率的关键制度。必须破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。”陈亚军说。

其中，作为重要要素的“人口”与“土地”之间的关系如何处理？

《意见》明确提出，要全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策（以下简称“人地挂钩”政策），维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

上海交通大学城市科学研究院院长刘士林告诉21世纪经济报道记者，城镇化的过程其实就是人口从农村转移到城市的过程。目前，我国城镇化过程中遭遇的主要问题是城乡不平衡，城乡之间的人才、产业和公共服务等要素差别过大。对于农民而言，其所拥有的最基本要素就是土地，土地问题不解决，其他要素很难跟上。只有理顺了人口与土地之间的关系，才能解决后续的其他资源的配置问题。

2016年10月，国家发改委等五部委联合下发的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出，到2018年，基本建立人地挂钩机制；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明向21世纪经济报道记者表示，“人地挂钩”是将建设用地增加规模与人口增加规模联系起来考虑，可以避免此前部分城市和开发区出现的用地规模远超实际需求的现象，更好保障新型城镇化的用地需求。

严金明指出，未来随着“人地挂钩”机制的完善，对于一些产业衰退、人口净流出的收缩型城市，要严控其新增建设用地规模，转为存量挖潜为主。

闲置宅基地可以入市

在此次《意见》提及的农村土地改革的几大板块中，宅基地制度改革一直最受关注。

国家发改委方面在解读《意见》时仍然强调，“城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”三大原则。

2016年出台的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》规定，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。但由于村集体内部宅基地需求较小，这类交易规模一直较小。

而随着农村宅基地三权分置试点的推开，城里人到农村买宅基地的现象再现，也引来了主管部委的多次发声。

不过，21世纪经济报道注意到，从宅基地申请、宅基地使用权的利用和宅基地退出等多个方面，都有了“放活一些”的政策突破。

其中，政策力度最大的是，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。

农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐告诉记者，这是此次文件的一大政策突破，过去宅基地虽然也被视作集体建设用地，但并不被看作集体经营性建设用地，不能直接入市。这一政策会极大增加村集体在集体经营性建设用地入市过程中的灵活性和主动权。

目前还在审议的《土地管理法》修正案草案提出，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

一位农业领域的研究人士告诉记者，这一政策的落实，有利于刺激地方政府和村集体基层相关的动力，也是对基层诉求的回应。

这一政策会带来多大影响？根据有关方面的测算，2013年全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩。中国社科院农村所在《中国农村发展报告（2018）》中指出，农民空置的宅基地可以用于整治的有1亿亩左右。

不过，多位受访人士均表示，这并不意味着这一亿亩闲置宅基地都可以转化入市。

严金明告诉记者，虽然此类政策开了口子，但由于要满足有偿退出、农民自愿的条件，还涉及村庄所处的规划要求和空间位置，决定了这些闲置宅基地能否转为集体经营性建设用地，以及转化的价值。所以，这一政策具体会对集体经营性建设用地入市规模造成多大影响，目前还难以估计。

《意见》还提出，要推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。

廖洪乐告诉21世纪经济报道记者，《意见》中提到的“增量集约有奖”，是一个之前很少听闻的政策。具体来看，有可能是通过设定省内统一的宅基地面积标准，对于新申请宅基地农户，人均面积小于这一标准的，给与补贴等形式的奖励，有利于更好的实现集约用地。